Proposta di decisione quadro del Consiglio che modifica la decisione quadro 2002/745/GAI relativa alla lotta contro il terrorismo (n. 34)

(Parere alla 2a Commissione. Esame, ai sensi dell'articolo 144, comma 1, del Regolamento, e rinvio.)

 

La relatrice AMATI (PD-Ulivo) introduce l’esame sulla proposta di decisione-quadro del Consiglio volta a modificare la decisione-quadro 2002/475/GAI relativa alla lotta contro il terrorismo (COM(2007) 650 def.), che fa parte di un pacchetto di misure per rafforzare le capacità dell’Unione europea nella lotta contro il terrorismo, presentato dalla Commissione europea il 6 novembre 2007.

Con tale proposta, la Commissione europea intende armonizzare le disposizioni nazionali sulla pubblica istigazione a commettere reati terroristici, sul reclutamento e sull’addestramento a fini terroristici. Essa mira inoltre a garantire che le disposizioni vigenti in materia di pene e sanzioni, responsabilità delle persone giuridiche, giurisdizione e perseguibilità, applicabili ai reati di terrorismo, si applichino anche a queste forme di comportamento.

Il nuovo modus operandi dei terroristi rende necessaria l’adozione di una più ampia definizione di terrorismo per impedire loro di approfittare delle lacune e delle divergenze tra le legislazioni nazionali. Negli ultimi anni, infatti, i gruppi gerarchicamente strutturati hanno ceduto il posto a cellule semiautonome con legami piuttosto labili, che ricorrono sempre più alle nuove tecnologie – e, in particolare, ad Internet- per raggiungere i propri scopi. In tale contesto, le comunicazioni elettroniche e in rete hanno assunto un ruolo importante nella propagazione della minaccia del terrorismo, quale strumento di mobilitazione e di reclutamento, e nella divulgazione di istruzioni e manuali on line ai fini dell’addestramento e della pianificazione di attentati e di contribuire allo sviluppo di una più ampia e forte piattaforma di attività e di sostenitori del terrorismo. La necessità di prevenire in modo adeguato tale crescente minaccia costituisce pertanto una priorità politica per l’Unione europea.

Tra le opzioni strategiche astrattamente possibili (esaminate nella valutazione di impatto (SEC(2007) 1425, del 6 novembre 2007), la Commissione europea ha deciso di rivedere la decisione-quadro relativa alla lotta contro il terrorismo del 2002, al fine di introdurre reati paralleli a quelli previsti dalla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione del terrorismo. In questo modo, le misure proposte rientrano anche in un meccanismo di monitoraggio e di valutazione delle norme di recepimento a livello nazionale, effettuato regolarmente per verificare la trasposizione della decisione-quadro. L’ultimo monitoraggio sulla decisione-quadro del 2002 è stato effettuato dalla Commissione europea con il documento del 6 novembre 2007 (COM(2007) 681 def.), nel quale, per quanto riguarda la posizione italiana, viene riscontrato un non perfetto adeguamento della legislazione italiana a quella europea per due articoli. In primo luogo, in relazione all’articolo 1 della decisione-quadro, che elenca con disposizione analitica i reati terroristici, si afferma che l’Italia identifica solo un numero limitato di reati specificamente terroristici, mentre qualifica alcuni reati comuni a finalità terroristica (solo) come circostanza aggravante. In secondo luogo, si afferma che l’Italia non ha trasposto in maniera corretta l’articolo 5, paragrafo 3, della decisione-quadro, relativamente alla misura delle sanzioni per quanto concerne le varie forme di partecipazione ad attività terroristiche.

In linea con la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione del terrorismo, siglata a Varsavia il 16 maggio 2005 e firmata dall’Italia l’8 giugno 2005, la proposta di modifica della decisione-quadro del 2002 definisce: 1) pubblica istigazione a commettere reati di terrorismo, "la diffusione, o qualunque altra forma di pubblica divulgazione, di un messaggio con l’intento di istigare a commettere uno degli atti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h), qualora tale comportamento – che preconizzi direttamente o indirettamente reati di terrorismo – dia luogo al rischio che possano essere commessi uno o più reati"; 2) reclutamento a fini terroristici, "l’induzione a commettere uno degli atti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, o all’articolo 2, paragrafo 2"; 3) infine, addestramento a fini terroristici, "l’atto di fornire istruzioni per la fabbricazione o l’uso di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose ovvero altre tecniche o metodi specifici al fine di commettere uno degli atti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, nella consapevolezza che le istruzioni impartite sono intese per conseguire tale obiettivo". La proposta di modifica inserisce tali fattispecie tra i "reati connessi alle attività terroristiche", procedendo - con il nuovo articolo 3 - ad una riformulazione della norma della decisione-quadro del 2002 che li prevede. Inoltre, secondo l’ultimo paragrafo del nuovo articolo 3, tutti i reati connessi ad attività terroristiche sono perseguibili indipendentemente dalla commissione di un reato terroristico.

La proposta di decisione-quadro della Commissione europea apporta infine altre due modifiche al testo del 2002, con particolare riferimento al regime del tentativo (articolo 4, paragrafo 2) e della giurisdizione e perseguibilità in materia di terrorismo (articolo 9), ora estesi anche alle nuove fattispecie dell’istigazione, reclutamento e addestramento. In particolare, tali reati dovranno essere oggetto di efficaci azioni giudiziarie quando hanno come obiettivo o come effetto la commissione di un reato terroristico soggetto alla giurisdizione di uno Stato membro (considerando n. 12).

A livello di normativa nazionale, la relatrice ricorda che con il decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale, convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio 2005, n. 155, sono stati introdotti i due nuovi reati dell’arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale e dell’addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale, rispettivamente agli articoli 270-quater e 270-quinquies del codice penale. In particolare, l’articolo 270-quater prevede per chiunque arruoli "una o più persone per il compimento di atti di violenza ovvero di sabotaggio di servizi pubblici essenziali, con finalità di terrorismo, anche se rivolti contro uno Stato estero, un’istituzione o un organismo internazionale" la reclusione da sette a quindici anni. L’articolo 270-quinquies c.p. punisce, invece, chiunque addestri o comunque fornisca "istruzioni sulla preparazione o sull’uso di materiali esplosivi, di armi da fuoco o di altre armi, di sostanze chimiche o batteriologice nocive o pericolose, nonché di ogni altra tecnica o metodo per il compimento di atti di violenza ovvero di sabotaggio di servizi pubblici essenziali, con finalità di terrorismo, anche se rivolti contro uno Stato estero, un’istituzione o un organismo internazionale", con la reclusione da cinque a dieci anni. La medesima pena si applica anche nei confronti della persona addestrata. Sempre con lo stesso decreto è stato introdotto anche il quarto comma dell’articolo 414 del codice penale (sull’istigazione a delinquere), il quale prevede un aumento di pena della metà se l’istigazione o l’apologia riguarda i delitti di terrorismo o i crimini contro l’umanità.

Lo stesso provvedimento ha, inoltre, definito le condotte con finalità di terrorismo, dando attuazione a quanto previsto dall’articolo 1 della decisione-quadro del 2002. In particolare, il neointrodotto articolo 270-sexies del codice penale dispone che sono considerate con finalità di terrorismo le condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un’organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un’organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l’Italia.

La relatrice ricorda, quindi, che il 18 settembre 2007 è stato presentato dal Governo il disegno di legge di ratifica ed esecuzione della Convenzione di Varsavia (A.S. 1799), con il quale vengono novellate alcune disposizioni introdotte con il citato decreto-legge n. 144 ed, in particolare, per quel che in questa sede rileva, gli articoli 270-quater, 270-quinquies e 414, quarto comma, del codice penale (articolo 3 dell’A.S. 1799).

Nello specifico, la Convenzione di Varsavia (articolo 6) richiede, per poter configurare la fattispecie del reclutamento, un’iniziativa del reo volta a sollecitare un’altra persona a commettere o a partecipare alla commissione di un reato di terrorismo, ovvero ad aderire ad un’associazione o ad un gruppo al fine di contribuire alla commissione di uno o più reati di terrorismo dell’associazione o del gruppo. Il delitto di "arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale" previsto dall’articolo 270-quater del codice penale colpisce invece soltanto il disvalore rappresentato dall’arruolamento per il "compimento di atti di violenza ovvero di sabotaggio di servizi pubblici essenziali". Con il disegno di legge n. 1799, il Governo intende estendere l’ambito di applicazione dell’articolo 270-quater sino a ricomprendere nella sfera sanzionatoria anche altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo ai sensi dell’articolo 270-sexies.

La stessa Convenzione (articolo 7) qualifica l’addestramento per il terrorismo il fornire istruzioni per la fabbricazione o l’uso di esplosivi, armi da fuoco od altre armi ovvero sostanze nocive e pericolose nonché di altri metodi o tecniche specifiche allo scopo di commettere un reato di terrorismo o di contribuire alla sua commissione, con la consapevolezza che la formazione procurata ha lo scopo di servire alla realizzazione di tale obiettivo. Il delitto di "addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale" previsto dall’articolo 270-quinquies del codice penale ha, da un lato, opportunamente configurato una fattispecie incriminatrice di ampiezza maggiore dell’obbligo convenzionale, perché consente di reprimere anche la condotta della persona addestrata e non solo dell’addestratore, ma, dall’altro, copre anch’esso - come l’articolo 270-quater per l’arruolamento - soltanto "il compimento di atti di violenza ovvero il sabotaggio di servizi pubblici essenziali". Anche in tal caso, il disegno di legge n. 1799, introduce dopo le parole "violenza ovvero il sabotaggio di servizi pubblici essenziali, con finalità di terrorismo", le seguenti: "ovvero altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo, ai sensi dell’articolo 270-sexies".

Per quanto concerne l’apologia di terrorismo, la norma della Convenzione (articolo 5) richiede anche la criminalizzazione delle condotte di incitamento indiretto alla commissione di un reato di terrorismo, che non rientra invece tra le ipotesi punibili ai sensi del nuovo articolo 414, quarto comma, del codice penale. In considerazione di ciò – e tenuto conto dei parametri di legittimità indicati per l’incriminazione di un’«apologia indiretta» nell’ambito del nostro ordinamento, il disegno di legge introduce un nuovo articolo al codice penale, il 270-octies, abrogando al contempo le parole "delitti di terrorismo" dall’articolo 414, quarto comma. Questo articolo, rubricato "Istigazione al terrorismo", prevede al suo secondo comma che costituiscono atti di incitamento indiretto quelli che esaltano o sostengono obiettivi, metodi o risultati delle associazioni terroristiche di cui all’articolo 270-bis, ovvero che esaltano o sostengono il compimento di condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo.

Per quanto concerne l’adeguamento dell’ordinamento interno alle previsioni della proposta di decisione-quadro, la relatrice rileva che non sussistono particolari problemi. Ciò non solo in quanto norme sanzionatorie che ricalcano quelle previste dalla proposta sono già state inserite nel codice penale dal citato decreto-legge del luglio 2005, ma anche in considerazione della rivisitazione di queste norme ad opera del disegno di legge di ratifica della Convenzione di Varsavia (A.S. 1799). In ogni modo, la ratifica da parte italiana della Convenzione di Varsavia (in vigore comunque dal 1° giugno 2007) non pregiudicherà l’applicazione della decisione-quadro del 2002, come modificata dalla proposta in esame, e ciò in base alla "clausola di disconnessione", che consentirà la prevalenza delle norme comunitarie su quelle della Convenzione (articolo 26, paragrafo 3, della Convenzione).

Per quanto riguarda il merito della proposta della Commissione europea, la relatrice rilevare che l’utilizzo di un mezzo di comunicazione elettronica quale è Internet pone rilevanti problemi ai fini dell’individuazione del luogo di commissione dei reati che con esso vengano commessi. L’espressa finalizzazione della proposta di decisione-quadro a colpire tali fenomeni criminosi potrebbe incrementare queste difficoltà. La decisione-quadro del 2002 pone alcuni criteri per l’individuazione della giurisdizione competente sui reati di terrorismo (articolo 9, paragrafo 2), ma è proprio il primo di questi criteri - quello "dello Stato membro in cui sono stati commessi i fatti" - che, con riferimento ad Internet, lascia non risolta la questione circa la giurisdizione competente. A tale riguardo, pur nella diversità dei criteri di volta in volta ipotizzabili in riferimento alla disciplina di Internet, occorrerebbe fissare un criterio univoco per l’accertamento del locus commissi delicti in riferimento a fatti commessi tramite i mezzi di comunicazione elettronica.

Per quanto riguarda il rispetto del principio di sussidiarietà, sotto il profilo del rispetto della base giuridica prescelta, l’oratore fa notare che la materia del terrorismo ricade espressamente nell’ambito dell’articolo 31, paragrafo 1, lett. e), del Trattato UE, ai sensi del quale l’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprende l’adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda, tra l’altro, il terrorismo. Essendo peraltro la materia penale di competenza degli Stati membri, si ha, per il terrorismo, una concorrenza di competenze con l’Unione. La proposta in esame si muove in questa cornice ed è pertanto legittima; e ciò anche a prescindere dalla già intervenuta decisione-quadro del 2002, su cui va a insistere, e dalla possibilità, ammessa dalla Corte di giustizia (sentenza 3 maggio 2007, C-303/05), di estendere le competenze penali dell’Unione nell’ambito del terzo pilastro, al di là della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico illecito di stupefacenti.

Sotto il profilo dell’impossibilità per gli Stati membri di realizzare in maniera sufficiente gli obiettivi della proposta, la relatrice sottolinea, infine, come la valenza internazionale dei fenomeni terroristici legati agli sviluppi dell’ultimo decennio lasci preferire sul piano dell’efficacia delle misure da adottare un approccio di tipo integrato, con interventi di organismi sovranazionali che armonizzino le norme sostanziali, al fine di eliminare le difformità di disciplina tra i vari Stati, e fissino alcuni requisiti procedurali volti a rendere incisiva l’azione di contrasto. Da questo punto di vista, la fissazione con decisione-quadro di norme penali minime in materia di lotta al terrorismo, che riguardano condotte che possono trovare in Internet un loro ampio spazio di diffusione, consente di apprestare nel territorio europeo una tutela penale supplementare adeguata alle nuove modalità di operatività dei terroristi e, per converso, impedirà ad essi di approfittare delle lacune e delle divergenze tra le legislazioni nazionali.